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农村宅基地使用权流转法律问题探讨

作者:张永平  发布时间:2014-06-18 14:49:28


    论文提要:

    近年来,随着农村现代化建设以及城乡一体化步伐的加快,农村住宅建设进入了新的发展时期。 宅基地纠纷案件也随之增加。不同程度地存在着建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地以及未批先占、抢占、越权批地、非法转让宅基地等问题,农村宅基地问题,面广量大,情况复杂,涉及广大农民的切身利益,是农村工作的热点、难点问题之一,农村宅基地问题处理不好,会扰乱土地管理和村庄建设秩序等问题,极易产生宅基纠纷和资源浪费,引发社会矛盾和不安定因素,给农村社会稳定带来不利影响。严格禁止村民或村集体组织以任何名义向本村以外的公民转让、买卖宅基地,此类纠纷的处理,政策性强,与社会的稳定密切相关。依法妥善处理农村宅基地中存在矛盾纠纷的问题,促进农村社会稳定和经济可持续发展有重大意义。 农村宅基地流转问题是我国“三农”问题的一个重要问题,我国农村宅基地使用权流转缺少制度上的规范,导致相关法律规定相互矛盾,无法准确规制农村宅基地使用权的流转,继而无法发挥宅基地带给农民的利益优势。  现行法律禁止农村宅基地使用权流转的规定与现实中,农村宅基地使用权私自流转现象大量存在之间的矛盾,使得农村宅基地使用权流转越来越受到社会各界的关注,本文从分析现行法律规定的缺陷入手,阐述农村宅基地使用权流转的必要性,进而为如何完善农村宅基地使用权制度提出建议。全文共7837字。

   【关键词】农村宅基地;使用权;流转;法律探讨。

    一、农村宅基地使用权概念,是指集体经济组织成员向村集体经济组织或村民委员会提出申请,村民代表大会或村民大会讨论通过后,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准而取得的集体土地建设用地使用权。《物权法》第十三章对宅基地使用权作了专门规定,并将宅基地使用权归属于用益物权的范畴。

    二、农村宅基地使用权的内容。

    根据《物权法》规定,农村宅基地使用权的内容,主要包括以下几个方面:

    1.农村宅基地使用权的主体确定规范。通常情况,宅基地使用权主体以农村集体经济组织成员为主,但也不排除部分非集体经济组织成员。比如,随着城乡人口流动加快,原集体经济组织成员定居城镇,丧失了组织成员的资格,但在原宅基地上房屋产权未发生变化时,其仍享有原宅基地使用权,还有部分非农业人员通过继承宅基地上的房屋,在被继承房屋拆除前,对房屋所占宅基地也享有使用权,有些省市根据各自实际情况,在贯彻《土地管理法》过程中自行制定了实施办法,规定特殊情况下,部分非集体经济组织成员经法定审批程序,也可取得宅基地使用权。

    2.关于农村宅基地使用权的的客体规范。宅基地必须是符合村、镇规划的集体所有的土地。村集体经济组织按乡(镇)土地利用总体规划,将其所有的空闲地分配给本组织成员,建设部《关于贯彻<国务院关于深化改革严格土地管理的决定﹥的通知》规定:“新批准村镇宅基地必须位于村庄、集镇规化区内,并符合村庄集镇规划的安排”。凡没有制定村庄、集镇规划或宅基地申请与村庄、集镇规划不符的,一律不得办理许可手续。已确定撤并的农村居民点内,不得批准进行新的建设。具体面积由省、自治区、直辖市统一核定。

    3.关于农村宅基地使用人的权利。使用人可在宅基地上建造房屋和其他建筑物、构筑物,并在房前屋后种植花草树木,宅基地上附着物所有权均归宅基地使用权人所有。宅基地所有权尽管属于村集体经济组织,但并不意味着该组织可不受限制的随时随地收回宅基地,宅基地使用权具有长期性、永久性,非法律规定的情形,村集体经济组织不得收回。《土地管理法》第六十五条规定:“有下列情形之一,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:(1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;(2)不按照批准的用途使用土地的;(3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第1项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用人应当给予适当补偿。”如村集体经济组织确定因重新规划土地用途经审批需要收回宅基地,则必须对原使用权人给予经济补偿。

    4.关于农村宅基地使用权人的义务。使用权人必须按照既定用途使用宅基地,不得随意转让、抵押、出租,不得超面积占用宅基地。

    宅基地使用权设置的目的是为了保障农民最基本的居住需求。《土地管理法》第第六十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:农村村民将原有的住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。

    5.关于农村宅基地使用权的消灭。农村宅基地使用权因下列原因而消灭: (1)宅基地的收回与调整,即土地所有权人根据乡村的发展规划,可以收回或者调整宅基地,土地所有权人收回宅基地的,应当另行批准相应的宅基地使用权,以保证居民的生活需要。(2)宅基地的征收,即国家为了社会公共利益的需要,可以征收宅基地,并就宅基地上的建筑物予以相应的补偿,宅基地被征收后,经原宅基地使用权人申请,土地所有权人应当为申请人另行给予相应的宅基地使用权。(3)宅基地使用权的抛弃,宅基地使用权人抛弃宅基地使用权,不得再申请新的宅基地使用权。(4)宅基地的灭失,此种情况下,根据《物权法》第一百五十四条之规定,宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权的消灭,对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。(5)宅基地长期闲置,此时土地所有权人有权收回宅基地,从而导致宅基地消灭。

    三、农村宅基地使用权流转概述。

    农村宅基地使用权流转的概念,法律法规及法学著作中均未提及,为了能够对农村宅基地使用权法律问题进行探讨,有必要了解农村宅基地使用权流转的概念及学界的观点。

    1.农村宅基地使用权流转的概念。

    农村宅基地使用权,是指农村集体经济组织成员在集体所有的土地上依法建造房屋居住,庭院及房前或屋后种植树木等,而对土地进行占有、使用、收益的权利①。农村宅基地使用权流转是指为了实现土地收益而使农村宅基地使用权进入到流通领域的行为。

    2.农村宅基地使用权流转的观点。

    学者对农村宅基地使用权流转主要有两种观点:一种观点是,农村宅基地使用权应当自由流转,其代表人物有梁慧星、高富平、陈小君教授等。梁慧星教授认为宅基地使用权可以转让,只是农村宅基地使用权属于无偿划拨的宅基地使用权,在有偿转让时土地所有权人有权要求原来或者新的土地使用权人交纳出让金②;高富平教授认为“不允许农民利用宅基地使用权抵押、出资,进行商业化利用将严重限制农村经济发展和农村城市化进程,也不符合市场经济的基本原则,因此,必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则。” ③陈小君教授认为,应当“肯定农村建设用地使用权流转的合法性,赋予其法律效力,明确转让、抵押、出租、入股等都是其流转方式。”④ 另一种观点,农村宅基地使用权只能在农村集体经济组织内部成员这个限定的范围内流转,其代表人物有王利明、王卫国教授等。王利明教授认为,宅基地使用权尽管是财产权但是具有一定的身份性质,并不适合自由流转,而只能在一定范围内进行,即只能在集体经济组织成员之间进行自由转让;⑤王卫国教授认为“宅基地使用权可以本着调剂余缺的原则,在本集体内部成员之间协议转让,但必须经乡(镇)政府批准,而且出让方不得谋利。”⑥ 

    本文认可第一种观点,即农村宅基地应当自由流转,自由流转可以充分体现其自身价值,满足权利人对土地价值的最大需求,同时可预防集体经济内部成员有意降低宅基地价值而损害权利人的利益。基于农村宅基地具有相应的身份性和福利性,可以赋予集体经济组织内部成员一种优先权,即在同等条件下,集体经济组织成员优先享有集体经济组织外部成员而接受被流转的宅基地。

    四、现行法律相关规定及不足

   (一)与农村宅基地使用权流转有关的法律及相关规定。

    1、《中华人民共和国土地管理法》规定,宅基地属于集体所有,不能转让、买卖、出租和抵押。第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”

    2、1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

    3、《担保法》第三十七条规定:“下列财产不得抵押(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外”。

     4、《物权法》第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭,对失去宅基地的农民,应当重新分配宅基地。”第一百五十五条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或注销登记。”

    基于上述法律规定,立法对农村宅基地使用权流转是持禁止态度的,禁止农村宅基地使用权的自由流转。

   (二)当前我国农村宅基地使用权制度存在之不足:

     1、农村宅基地使用权流转立法滞后,且不完善;

     2、有关农民宅基地管理、流转的法律法规较少,且规定较为笼统模糊,缺乏实际操作性;

     3、从现有的法律法规来看,其内容均未涉及有关农村宅基地流转的程序及及纠纷解决,在很大程度上,宅基地的分配、使用是通过规范性文件和地方政策来调整的。在现有的法律中,仅有《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》对农村宅基地使用权的规定有所涉及,规定十分不足。

   (三)宅基地闲置浪费严重存在的原因

    1、宅基地审批不规范,乡政府违规审批,导致一户多宅,违规建房情况呈现

    2、宅基地不能流转,资源未能充分利用而浪费;

    3、宅基地无偿使用,使用人无节约土地资源的意识。

   (四)宅基地私下交易,形成隐性市场。现行法律禁止农村宅基地自由流转,但很多地方农村宅基地与房屋私下买卖,形成隐形市场,严重扰乱了土地市场的正常秩序,造成权属混乱和产权矛盾纠纷时常发生。

    五、农村宅基地使用权流转的必要性。

    1.用益物权性质需要农村宅基地使用权流转。

    我国现行民事立法没有使用用益物权这一概念,但通说认为,《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等已将农村宅基地使用权规定为一项特殊的用益物权。用益物权强调物的使用、收益,以获取使用价值,让物的价值得到最大限度的发挥。如果农村宅基地使用权不流通,仅作为农村农民的一种“静产”其应有的经济价值得不到实现,不仅不能提高土地的经济价值,也不能保证土地的合理有效利用。

    2.城乡一体化步伐加快的需要。

    在我国加快城乡一体化建设的步伐下,农村人口大量转移到城镇,也有部分城市人口进入农村,对住宅的需求势必促进农村宅基地使用权流转市场的产生形成。然而,我国当前立法恰恰缺少关于农村宅基地使用权流转的相关配套规定,导致现实生活中农村宅基地使用权流转隐性市场存在交易秩序混乱,纠纷矛盾升级。

    3.人口迁徙的需要。

    由于农民进城务工而产生大量人口流动现象,如果宅基地使用权不流转,可能导致迁徙人在原地的宅基地闲置,而在新地不能建房的尴尬局面,显然违背农村宅基地使用制度设置的初衷,即违背了宅基地家庭保障功能的制度价值。

    4.扩大农民融资渠道的需要。

    在农村,房子和宅基地被视为农民最大的财产。在其急需资金时,往往能够提供处置的有价值的就只能是房子和宅基地,此时若宅基地使用权不能流转,农民融资就受到限制,进而影响农村产业发展。在国家对于农村金融政策还不健全的情况下,启动农村宅基地使用权流转,以弥补当前不足是必要的。

六、完善农村宅基地使用权流转制度。

    1.虽然现行法律禁止农村宅基地使用权流转,但私下交易现象普遍。另一方面,农村宅基地使用权流转也是当前农村发展的客观需要,既然法律无法阻止这种行为,就应当疏导规范流转行为。因此,必须以立法方式改变当前规定,确定宅基地使用权可自由流转;其次,农村宅基地使用权流转的核心是土地权力的流转,而产权明晰是宅基地流转的前提和基础,因此,必须明确农村宅基地的权力归属问题;再次,立法应当明确农村宅基地使用权的主体、客体、内容;最后,立法应当明确宅基地使用权流转的方式、程序及收益分配等问题,应提供更多指引,规范流转行为,控制流转风险。

    2.确立农村宅基地无偿使用与有偿使用相结合制度。

    从农村宅基地使用权的取得来看,农户对宅基地都无偿使用。这样的规定具有不合理之处,从立法的初衷来看,农村宅基地无偿使用是出于保障农民的基本生活目的。然而,正是这样的规定,给“一户多房”、“随意建房”“房屋闲置”现象的出现提供了可能。笔者认为,农村宅基地具有福利性与社会保障性,仅仅是针对集体经济组织内没有住房的那一类农户,对于该类农户,应当坚持宅基地的无偿使用;对于已经拥有住房的集体经济组织内的成员或外来人员,如果需要宅基地,应坚持有偿使用原则,只有这样,一方面可以使农村宅基地的福利性与社会保障性功能得到发挥,另一方面又可以杜绝土地资源被过度浪费,宅基地被严重闲置的现象。

    3.加大农村宅基地流转问题的监察力度。

    为了使农村宅基地使用权的正常流转,保证流转秩序和交易安全,必须加大对流转过程的监督力度。首先,必须规范享有宅基地审批权的乡(镇)政府行为,依法查处以各种名义违规审批宅基地,改变农用地用途或违背农民意愿,强制流转的行为,实行“问责制”切实杜绝以权谋私、玩忽职守的不良风气。其次,行政主管部门应当建立与农村宅基地使用权审批、流转等有关的公共信息查询制度,要切实转变职能,加强对土地流转工作的指导、协调、管理和信息服务。政府应当推行政务公开,应将其审批的宅基地使用权信息以一定的形式公布于众,同时,应当建立健全土地利用总体规划、城乡规划,宅基地产和产权归属等公共信息便民查询制度。这样,一方面可以使公众了解、监督行政主管部门的审批行为,另一方面又可以宅基地的真实信息。最后,行政主管部门应加大对违规审批,违规建房等行为的执法查处力度。作为一种事后监督,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定,对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑重建、扩建的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除,逾期不拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制拆除。

    4.完善农村社会保障制度。

    现行法律禁止农村宅基地流转,一方面是基于农村宅基地家庭保障功能的考虑,由于农村地区的社会保障制度比较滞后,农村人口的社会保障在很大程度上依靠自己占有的土地、房屋,在这样的情况下如果允许宅基地自由流转,势必影响社会稳定。因此只有农村社会保障制度完善健全了,农民的社会保障手段多元化了,不再仅仅依靠“一亩三分地”的单一保障,农村宅基地使用权流转才能实现真正的自由流转。因此,国家要从根本上解决养老保险、优抚安置、医疗保障、社会福利、社会救济等农村综合性社会问题,多角度、多方位、多层次构建城乡一体化社会保障体系。

    七、农村宅基地的流转及其纠纷解决的依据。

    农村宅基地的流转问题,在理论与实践中争议较大,本文认为应按下列原则处理。

   (一)农村宅基地转让合同纠纷。

    首先,法律对宅基地使用权流转的规定经历了禁止性到限制性。《宪法》、《土地管理法》均规定,土地使用权可以依法转让,但这是针对国有土地而言,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。《物权法》在第153条只作了原则性规定,即:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。其次,依现行有关土地管理法律及行政法规定,农村宅基地是不可以自由流通转让的,《土地管理法》第六十二条规定农村农民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;农村村民住宅用地经乡(镇)人民政府审核,由其政府批准;其中,涉及占用农地的,依本法第44条规定办理审批手续;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的不予批准。此条规定是目前审理农村宅基地使用权转让合同纠纷案件中涉及合同效力认定的基本依据。据此认为,农村宅基地使用权转让合同是有法律限制的。即农村宅基地只能与其上的房屋一并转让;农村宅基地转让合同应当经过有关政府机关或者部门审批同意;农村宅基地使用权只能向本集体经济组织内的成员转让,不能转让给城镇居民;转让宅基地使用权的村民不得再申请宅基地。

   (二)农村宅基地使用权的继承处理

    宅基地使用权的人身依附性决定了该权利不得继承。继承人可根据“地随房走”的原则,对宅基地上房屋的继承,进而取得对宅基地的“继承”,但这种继承是有条件的,如果所继承的房屋不复存在,继承人就丧失对宅基地的使用权。

   (三)农村宅基地的抵押纠纷的处理

    《担保法》第三十七条第二项的规定,宅基地使用权不得抵押。《物权法》第一百八十四条第二项规定,宅基地不得抵押。因此,现阶段,不得以农村宅基地使用权设定抵押,否则应认定抵押合同无效。

(四)农村宅基地租赁纠纷的处理

    宅基地使用权能否出租,法与政策无具体规定,但基于宅基地使用权是供农民建造房屋及附属设施之用,原则上不得单独出租。《土地管理法》规定农村村民可以将房屋出租,因出租并不发生房屋所有人和土地使用权人主体的改变,在不违反法律和国家有关规定的宅基地使用权用途的情况下,可认定农民出租房屋的行为有效,但因出租人无住房而要求解除租赁关系的,应当准许⑦。

    八、小结

    中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让股份、合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,国家一改农村土地承包经营权不能流转的作法,允许其流转,这对于农村、农民、农业的发展具有促进作用。然而,对于农村宅基地使用权不能流转的态度却没有改变,在我国不断推进农村改革发展的进程中,为了统筹城乡协调发展,缩短城乡差距,建立完善城乡一体化经济结构,农村宅基地使用权流转应制定相应的法律予以规范。

    物权法研究小组编著:《中华人民共和国物权法》⑦最高人民法院条文理解与适用。人民法院出版社2007年版。第463页

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编辑:王辉    

文章出处:富县法院    

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